因為不僅有因為俺答入寇而造成的流民，河南、山東包括北直隸其他州縣的流民也都紛紛涌向京師，而海瑞作為順天巡撫的重要職能就是防止流民涌向京師，京師乃是天子腳下，首善之區，怎么可能出現大規模的流民，有礙觀瞻，所以順天巡撫的重要職能就是安撫流民。

但是眼下的流民數量實在是太多，海瑞就算是想要安置，也顯得十分為難，首先是北直隸州縣根本沒有這么多的土地安置這些流民，和蘇松的情況一樣，這里依然是土地兼并非常之厲害的地方，而且能夠在順天府附近兼并土地的，比之蘇松的這些士紳們要難對付多了，蘇松等地兼并土地的僅僅是寫士紳，而在順天府兼并土地的，可都是京師的勛臣們，雖然現在勛臣們沒什么實權了，但是圈占一點土地皇帝還是不會說什么的。

何況除了這些勛臣們圈占的土地，還有皇莊這些，北直隸稍微好一些的土地，都在皇莊或者勛臣們莊田之中，而且北直隸的土地兼并很有特色，往往是農民不是因為田土被官豪勢要之家侵占而逃，而是民先逃，而后土地被侵占，也就是民逃在先，土地被占在后。

百姓一旦因為各種原因淪為流民之后，他們的土地就被侵占，海瑞說道：“殿下，各處鄉都逃絕人戶，遺下田土，或久拋荒，或被有力之家占種埋沒。原主反而淪為流民。”

朱載坖有些不解，如果說是俺答入寇導致的大量流民，這些流民就應該主要來自遵化、遷安、薊州等縣，但是根據海瑞的統計，大名、順德、廣平三府也出現了大量的流民，這總不可能也歸咎于俺答吧？

面對朱載坖的疑問，海瑞也是苦笑，他向朱載坖解釋了北直隸流民的成因，除了俺答的入寇之外，更主要的就是稅糧之包空和陪納。

陪納很好理解，因災已經逃亡的民戶，地方官畏罪不敢上報，上司不知下情，仍然征收逃亡人戶的賦稅，因而這些逃亡人戶的賦稅負擔就累及見在人戶繳納，這就是陪納，陪納制度使得流民陷入惡性循亂，逃亡、陪納，加重負擔、再增加陪納，再逃亡，長此以往，流民自然是越來越多了。

而包空也是很扯淡的事情，所謂包空，就是雖有田地之名，但是不堪耕種因此無收，然而官府仍舊征收稅糧。地不堪耕種，糧食不能產出，但賦稅仍舊征收，民甚不堪以致逃移不絕。這才是北直隸流民遍地的真實原因。

這么龐大的流民，僅憑朝廷給的這點銀子，是很難將他們安置的，何況有陪納、包空這兩個要命的惡法在，流民只會越來越多，官府哪里有這個能力將他們一一安置呢？

說到此處，海瑞也是極為無奈，作為順天巡撫，他本有職責安定百姓，但是現在的情況是他根本沒有這個能力。

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