何敞向宋由上書勸諫說：“近年來，水災旱災不斷，百姓收成不好。涼州邊境地區的百姓，遭受戰亂之苦；中原內地各郡，無論是官府還是百姓，都十分困窘。現在正是應該減少用度、厲行節儉的時候。朝廷廣施恩澤，但賞賜過于豐厚。聽說年終賞賜，從郎官到公卿、王侯，層層賞賜，把國庫都快用光了。要知道，國家的財富都是百姓辛勤勞作得來的。賢明的君主賞賜臣下，應該有制度規范；忠臣接受賞賜，也應當有節制。所以夏禹治水有功，只得到玄圭作為獎賞；周公輔佐成王，也僅獲賜束帛。如今您地位尊貴、責任重大，對上應當匡正國家綱紀，對下應當安撫百姓，怎么能只是不違背皇帝旨意就夠了呢！您應該先嚴格要求自己，給下面的人做表率，退還得到的賞賜，向皇帝陳述其中的利害得失，奏請讓王侯返回封國，開放皇家苑囿的禁令，節省不必要的開支，賑濟窮困孤寡之人。這樣，皇帝的恩澤才能順暢地傳達到百姓那里，百姓也會歡欣喜悅。”但宋由沒有采納他的建議。
尚書、南陽人宋意也上書說：“陛下孝心深厚，對皇族的恩寵極盛，對待諸王的禮儀，就像對待家人一樣。諸王的車子可以駛入宮殿大門，入朝時不用跪拜，皇帝還和他們分享美食，賞賜極為豐厚。劉康、劉焉作為旁支藩王，能夠享有大國封地，陛下對他們的恩寵超越了禮制，禮遇也過于隆重。按照《春秋》的大義，無論是父輩還是兄弟，在君主面前都是臣子，這樣才能明確尊卑秩序，強化中央、削弱地方。陛下德行和功業如此隆盛，應當為后世樹立典范，不應該因為私人恩情破壞上下秩序，違背君臣正道。而且西平王劉羨等六位王爺，都已經成家立業，屬官配備齊全，應當盡快前往封國，為子孫奠定基業。可他們的宅第在京城鱗次櫛比，長期滯留于此，生活驕奢，超越本分，所受的恩寵和俸祿也過于優厚。陛下應該割舍不忍之情，以大義決斷私恩，打發劉康、劉焉各自返回封國，讓劉羨等人也盡快前往封國，以滿足眾人的期望。”皇帝還沒來得及安排此事。
壬辰日，皇帝在章德前殿駕崩，年僅三十一歲。臨終前留下遺詔：“不要興建寢廟，一切都按照先帝的制度辦理。”
范曄評論說：魏文帝稱漢明帝明察秋毫，漢章帝則是仁厚長者。漢章帝一向善于識別人才，他厭惡漢明帝的嚴苛，施政追求寬厚；侍奉明德太后，盡心盡孝；減輕徭役賦稅，百姓因此受益；又以忠恕之道治理國家，用禮樂教化百姓。稱他為仁厚長者，不是很恰當嗎！
太子即位，年僅十歲，尊竇皇后為皇太后。
三月丁酉日，按照皇帝遺詔，改封西平王劉羨為陳王，六安王劉恭為彭城王。
癸卯日，將孝章皇帝安葬在敬陵。
南單于宣去世，單于長的弟弟屯屠何即位，稱為休蘭尸逐侯鞮單于。
太后臨朝聽政，竇憲以侍中的身份在宮內參與機密事務，對外宣布詔令；竇憲的弟弟竇篤擔任虎賁中郎將，竇篤的弟弟竇景、竇瓌都任中常侍，竇氏兄弟都身處親近皇帝、掌握要職的位置。竇憲的門客崔骃寫信告誡他說：“《左傳》說：‘生來就富有的人容易驕傲，生來就尊貴的人容易蠻橫。’生來富貴還能不驕橫的人，從來沒有過。如今您剛剛得到恩寵，地位顯貴，百官都在觀察您的行為舉止，您怎能不日夜謹慎，以求保持長久的美譽呢！從前馮野王身為外戚擔任官職，被稱為賢臣；近代的陰識能夠克制自己，遵循禮法，最終享有諸多福分。外戚之所以被當時的人指責，還在后世留下惡名，就是因為他們自滿而不懂謙虛，地位尊貴卻缺乏仁德。漢朝建立以來，直到漢哀帝、漢平帝時期，二十家外戚家族，能夠保全家族、平安度日的，只有四家而已。《尚書》說：‘要以殷商的滅亡為鑒’，您能不謹慎嗎！”
章和二年庚戌日，皇太后下詔書：“任命前任太尉鄧彪為太傅，賜爵關內侯，主管尚書事務，百官各守其職，聽從他的安排。”竇憲看中鄧彪為人謙讓，曾受先帝敬重，且性格仁厚、易于掌控，所以對他格外尊崇。竇憲想做什么事，就表面上讓鄧彪上奏，私下里稟告太后，太后對這些提議沒有不答應的。鄧彪在位期間，只注重個人修身，卻無法對朝政的錯誤之處加以匡正。竇憲性格果敢急躁，哪怕是極小的仇怨，也必定報復。漢明帝永平年間，謁者韓紆曾審理竇憲父親竇勛的案件，竇憲就派門客斬殺韓紆的兒子，并用他的首級祭祀竇勛的墳墓。
癸亥日，陳王劉羨、彭城王劉恭、樂成王劉黨、下邳王劉衍、梁王劉暢開始前往各自的封國。
夏天四月戊寅日，按照先帝遺詔，廢除郡國對鹽鐵的禁令，允許百姓自行煮鹽、冶鐵。
五月，京城發生旱災。
北匈奴遭遇饑荒和內亂，每年有數千人向南匈奴投降。秋天七月，南單于上書說：“如今應趁著北匈奴內亂，出兵討伐，消滅北匈奴，統一南北匈奴，讓漢朝從此不再有北方邊患之憂。我們生長在漢朝境內，仰仗漢朝生存，每年得到的賞賜動輒上億。雖然我們安享太平，但內心慚愧，覺得沒有盡到報效的責任。希望能征調國內以及各部落的新降精兵，兵分幾路，約定在十二月會師北匈奴領地。我的兵力單薄，不足以同時防御內外，希望朝廷派遣執金吾耿秉、度遼將軍鄧鴻，以及西河、云中、五原、朔方、上郡的太守，合力北征。希望借助皇帝的神威，一舉平定北匈奴。我們南匈奴的成敗，關鍵就在今年，我已經下令各部整飭兵馬，還請陛下和太后考慮批準！”太后把奏章拿給耿秉看。耿秉上書說：“從前漢武帝竭盡全國之力，想讓匈奴臣服，卻因時機不成熟而失敗。如今天賜良機，北匈奴內亂，利用夷狄之間的矛盾互相攻伐，對國家有利，應該批準南單于的請求。”耿秉還主動表示自己深受皇恩，理應出征效力。太后也傾向于同意。
尚書宋意卻上書反對：“戎狄之人輕視禮義，沒有上下尊卑觀念，誰強大誰就能稱雄，弱小就會屈服。自漢朝建立以來，多次征伐匈奴，可所獲得的成果，還抵不上戰爭帶來的損失。光武帝親身經歷戰爭磨難，深知其中道理，所以對前來投降的匈奴采取安撫政策，讓邊境百姓得以休養生息，到現在已經四十多年了。如今鮮卑族歸順漢朝，替我們斬殺大量匈奴人，我們不費一兵一卒就坐享大功，百姓也不用承受戰爭之苦，這是漢朝建立以來最輝煌的功業。之所以如此，就是因為夷狄之間互相攻伐，沒有損耗我們漢朝的兵力。我觀察發現，鮮卑進攻匈奴，只是貪圖劫掠財物；他們向漢朝報功，其實是貪圖豐厚賞賜。如果我們同意南匈奴返回北匈奴故地，就不得不限制鮮卑的行動。這樣一來，鮮卑對外無法滿足劫掠的欲望，對內得不到功勞賞賜，他們貪婪如豺狼，必定會成為邊境大患。如今北匈奴向西逃走，請求和親，我們應該趁此機會讓他們成為我們的外部屏障，沒有比這更好的策略了。如果為了順應南匈奴而興師動眾，勞民傷財，那就等于放棄上策，舍棄安穩而陷入危險，實在不應該批準。”
此時，齊殤王的兒子都鄉侯劉暢前來吊唁先帝，太后多次召見他。竇憲擔心劉暢分走自己在宮中的權力，就派門客在皇宮守衛處刺殺劉暢，然后把罪名嫁禍給劉暢的弟弟利侯劉剛，還讓侍御史和青州刺史一起審訊劉剛等人。尚書、潁川人韓棱認為：“兇手就在京城，不應該舍近求遠，否則會被奸臣嘲笑。”太后大怒，嚴厲斥責韓棱，但韓棱堅持自己的看法。何敞勸說宋由：“劉暢是皇室宗親、藩王，前來吊唁先帝，卻在皇宮禁地慘遭殺害。負責辦案的官吏，至今沒有抓到兇手，案件毫無頭緒。我身為朝廷重臣，主管賊曹事務，想親自前往案發現場調查，但司徒、司空二府的官員認為，按照慣例，三公不參與盜賊案件的處理。大家縱容奸惡，卻不覺得有過錯。我請求單獨上奏，查辦此案。”宋由這才同意。司徒、司空二府聽說何敞要去調查，也都派主管官員一同前往。最終查清了全部事實。太后得知真相后大怒，把竇憲幽禁在內宮。竇憲害怕被殺，主動請求出征匈奴，以功贖罪。冬天十月乙亥日，朝廷任命竇憲為車騎將軍，率軍討伐北匈奴，任命執金吾耿秉為副將，征調北軍五校、黎陽營、雍營的士兵，以及邊境十二郡的騎兵，還有羌、胡等少數民族的軍隊，出兵塞外。
公卿大臣們推舉前任張掖太守鄧訓接替張紆擔任護羌校尉。迷唐率領一萬騎兵來到邊塞，沒敢直接進攻鄧訓，而是想先脅迫小月氏胡人。鄧訓全力保護小月氏胡人，不讓他們與迷唐交戰。有人認為，羌人和胡人互相攻打，對朝廷有利，不應該阻止。鄧訓卻說：“張紆不講信用，導致羌人紛紛反叛，涼州的官吏百姓，性命就像絲線一樣脆弱。這些胡人之所以難以馴服，就是因為我們對他們的恩信不夠。現在趁著他們處境危急，用恩德感化他們，或許以后能為我們所用。”于是，鄧訓下令打開城門和自己住所的園門，把胡人的妻子兒女全部接進來，派兵嚴密守衛。羌人劫掠不到東西，又不敢逼迫胡人，只好撤兵離開。從此，湟中的胡人都說：“漢朝以前總想讓我們互相爭斗，如今鄧使君對我們恩信有加，還打開城門保護我們的妻兒，就像我們的父母一樣！”他們都高興地叩頭說：“我們一切聽從使君的命令！”鄧訓對他們悉心撫養教導，無論大人小孩都對他感激愛戴。鄧訓又賞賜各個羌人部落，讓他們互相招降。迷唐的叔父號吾率領八百戶羌人前來歸降。鄧訓趁機征調湟中的四千秦、胡、羌士兵，出兵塞外，在寫谷突襲迷唐，將其擊敗。迷唐只好離開大、小榆谷，退居到頗巖谷，部眾也紛紛離散。
永元元年（公元89年）
春天，迷唐想重回故地。鄧訓征調湟中六千士兵，讓長史任尚率領，用皮革縫制船只，放在木筏上渡河，突襲迷唐，再次大敗羌軍，前后共斬殺一千八百多人，俘虜兩千人，繳獲馬牛羊三萬多頭，迷唐的部落幾乎被消滅殆盡。迷唐收攏殘部，向西遷徙一千多里，那些依附他的小部落也都紛紛背叛。燒當羌的首領東號前來磕頭請罪，其他羌人也都前來歸順，并送來人質。鄧訓對這些歸附的羌人加以安撫，他的威望大增。于是，鄧訓解散屯駐的軍隊，讓他們各自返回原郡，只留下兩千多名解除枷鎖的刑徒，讓他們屯田墾荒，修繕堡壘營寨。
竇憲即將出征匈奴，三公、九卿到朝堂上書勸諫，認為：“匈奴沒有侵犯邊境，卻無緣無故勞師遠征，耗費國家財力，想在萬里之外求取功名，這不是對國家有利的決策。”奏章接連呈上，卻都被擱置不理。宋由害怕，不敢再在奏書上簽名，其他公卿也漸漸不再堅持進諫。只有袁安、任隗堅守正道，甚至摘下官帽，在朝堂上據理力爭，前后上書近十次。眾人都為他們的安危擔心，袁安、任隗卻神色鎮定，毫不畏懼。侍御史魯恭上書說：“國家剛剛遭遇先帝駕崩的大事，陛下正在守喪期間，百姓許久沒有聽到皇帝出行的聲音，都滿懷思念，內心惶恐不安。如今卻在春天農忙時節發動戰爭，擾動天下百姓去攻打戎狄，這實在不是陛下施恩于國內、改元正位后，從內到外治理國家的正確做法。百姓是上天所生，上天愛護百姓，就像父母疼愛子女，世間萬物若有一處不能各得其所，天地正氣就會錯亂，更何況是人呢？所以愛護百姓的人，上天一定會回報他。戎狄之人，秉性與中原不同，和鳥獸沒什么區別，如果讓他們與漢人雜居，就會擾亂天地正氣，玷污善良的人。因此，圣王的做法，只是對他們采取安撫政策，保持聯系而已。如今匈奴被鮮卑打敗，遠逃到史侯河以西，距離邊塞數千里，我們卻想趁他們虛弱去攻打，這不符合道義。如今剛剛開始征兵，大司農就已經調度不足，上下壓力巨大，民間的困苦也已經十分嚴重。文武百官和百姓都說不能出兵，陛下為什么要僅憑一人的想法，就不顧萬人的性命，不聽大家的意見呢？上觀天意，下察民情，就足以知道這件事的得失。我擔心這樣下去，漢朝將不再安寧，到時候憂慮的就不只是匈奴了！”尚書令韓棱、騎都尉朱暉、議郎京兆人樂恢，也都上書勸諫，太后卻一概不聽。太后還下詔，讓人為竇憲的弟弟竇篤、竇景修建宅第，使百姓深受勞役之苦。侍御史何敞上書說：“我聽說匈奴為非作歹由來已久，當年高祖在平城被圍，呂后收到匈奴的侮辱性書信，這兩件事，作為臣子就算舍棄性命也要報仇雪恨，但高祖和呂后強忍怒火，放下仇恨，沒有出兵討伐。如今匈奴沒有叛逆的罪行，漢朝也沒有值得羞愧的恥辱，卻在春天農忙時發動戰爭，百姓心中充滿怨恨，都很不高興。現在又忙著為衛尉竇篤、奉車都尉竇景修建豪華宅第，這些宅第占據整條街道。竇篤、竇景身為皇帝親近的大臣，應該為百官樹立榜樣。如今大軍正在出征途中，朝廷為此憂心忡忡，百姓生活困苦，國家財政緊張，卻還急于修建豪宅，裝飾精美器物，這不是彰顯美德、為后世樹立典范的做法。應該暫停修建工程，集中精力應對北方邊境事務，體恤百姓的困苦。”奏章呈上后，沒有得到任何回應。
竇憲曾派門客送信給尚書仆射郅壽，想請他幫忙辦事。郅壽直接把送信人送進了詔獄。不僅如此，他還多次上書，向皇帝陳述竇憲驕橫放縱的行徑，拿王莽的例子來警示國家。在朝會時，郅壽也毫不避諱，當眾批評竇憲等人北伐匈奴、大肆修建宅第等行為，辭激烈，神色嚴肅，語氣十分懇切。竇憲惱羞成怒，誣陷郅壽低價購買官府土地、誹謗朝廷。郅壽被交給司法官吏審訊，按罪當斬。何敞上書為他求情：“郅壽是掌管機密的近臣，匡正補救朝政是他的職責，如果他沉默不，那才該殺。如今他違背眾人意見，只為安定國家，這難道是出于私心嗎？我冒死直，并非只為救郅壽。忠臣堅守氣節，本就將生死置之度外，我雖然不了解郅壽，但料想他就算為此赴死也會心甘情愿。我實在不愿看到圣明的朝廷因‘誹謗’罪名sharen，破壞太平祥和的風氣，堵塞忠臣直進諫的道路，留下千古罵名。我何敞不才，參與機密事務，說了不該說的話，罪名清楚明白，理應入獄，就算死一萬次都不夠，但我還是希望能救下郅壽。”奏章呈上后，郅壽得以免除死刑，改判流放合浦。還沒等出發，郅壽就zisha了。他是郅惲的兒子。
永元元年（公元89年）
夏天六月，竇憲、耿秉從朔方雞鹿塞出兵，南單于從滿夷谷出兵，度遼將軍鄧鴻從稒陽塞出兵，各路大軍在涿邪山會師。竇憲派副校尉閻盤、司馬耿夔、耿譚率領一萬多南匈奴精銳騎兵，在稽洛山與北單于交戰，大敗北匈奴，單于倉皇逃走。漢軍乘勝追擊，一直打到私渠北鞮海，斬殺包括名王在內的敵軍一萬三千多人，俘虜眾多，繳獲牲畜一百多萬頭，前后有八十一部、二十多萬北匈奴的小王率眾投降。竇憲、耿秉率軍出塞三千多里，登上燕然山，命令中護軍班固刻石立碑，記載漢朝的威德，然后班師回朝。竇憲又派軍司馬吳汜、梁諷帶著金銀布帛去見北單于。當時北匈奴內部混亂，吳汜、梁諷在西海追上單于，向他宣揚漢朝的國威，傳達皇帝的賞賜詔令。單于跪地叩首，接受賞賜。梁諷趁機勸說單于效仿當年呼韓邪單于的做法，歸附漢朝。單于很高興，立即率領部眾跟隨梁諷返回。走到私渠海時，聽說漢軍已經撤回塞內，單于便派弟弟右溫禺鞮王作為人質，跟隨梁諷到京城朝見。竇憲認為單于沒有親自前來，就奏請皇帝把單于的弟弟送了回去。
秋天七月乙未日，會稽山發生崩塌。
九月庚申日，朝廷任命竇憲為大將軍，中郎將劉尚為車騎將軍，封竇憲為武陽侯，食邑二萬戶。竇憲堅決推辭，皇帝下詔應允。按照舊例，大將軍的地位在三公之下，這次皇帝特別下詔，規定竇憲的地位在太傅之下、三公之上，大將軍府的長史、司馬俸祿為中二千石。同時，朝廷封耿秉為美陽侯。竇氏兄弟驕橫放縱，其中執金吾竇景尤為過分。他的奴仆、門客和騎兵，強行搶奪百姓財物，劫走罪犯，霸占良家婦女。商人們嚇得不敢經商，像躲避仇敵一樣躲著他們。竇景還擅自征調邊疆各郡勇猛有力的騎兵，有關部門卻沒人敢上奏彈劾。袁安上書彈劾竇景“擅自征調邊疆軍隊，驚擾官吏百姓；地方官員不等待朝廷符信，就聽從竇景的檄文征調軍隊，應當公開處死”。袁安還上奏“司隸校尉、河南尹阿諛奉承權貴，對這些事不進行檢舉彈劾，請求將他們免官治罪”。但這些奏章都被擱置，沒有得到回復。駙馬都尉竇瑰唯獨喜好儒家經典，為人節儉，注重自我修養。
尚書何敞上密奏說：“從前，鄭武姜寵愛小兒子共叔段，衛莊公溺愛州吁，對他們一味寵愛卻不加教導，最終導致他們走上邪路。由此可見，像這樣溺愛孩子，就好比在孩子饑餓時喂他毒藥，看似疼愛，實則是在害他。大將軍竇憲在先帝駕崩之初，公卿大臣接連上奏，希望他主持國事。當時竇憲堅持謙遜退讓，堅決推辭高位，辭懇切，天下人聽說后，無不稱贊。可沒過多久，先帝喪期未滿，他的態度突然轉變，竇氏兄弟把持朝政。竇憲掌握軍隊大權，竇篤、竇景統領宮廷衛隊，他們虐待百姓，生活奢侈，僭越本分，隨意誅殺無罪之人，只為滿足一己私欲。如今議論紛紛，大家都說共叔段、州吁這樣的人物又在漢朝出現了。我看公卿大臣們大多持觀望態度，不肯直進諫，是因為他們覺得，如果竇憲等人能勤勉盡責，自己就可以像尹吉甫褒獎申伯那樣，獲得舉薦賢才的功勞；如果竇憲等人犯罪，自己也能像陳平、周勃順從呂后那樣，順勢而為，所以根本不把竇憲等人的吉兇當回事！我一心希望想出兩全之策，防微杜漸，既不想讓皇太后有損賢德太后的名號，也不想讓陛下背上鄭莊公‘不及黃泉不相見’那樣的譏謗，同時也希望竇憲等人能長久保有福祿。駙馬都尉竇瑰多次請求退隱，希望抑制家族權勢，可以讓他參與謀劃，聽從他的意見，這才是對國家、對竇氏家族都有利的大計！”當時，濟南王劉康地位尊貴，十分驕橫，竇憲便奏請皇帝，把何敞調出京城，擔任濟南太傅。劉康有過錯時，何敞總是直勸諫。劉康雖然不一定聽從，但一向敬重何敞，兩人沒有矛盾。
冬天十月庚子日，阜陵質王劉延去世。
這一年，有九個郡國發生嚴重水災。
永元二年（公元90年）
春天正月丁丑日，大赦天下。
二月壬午日，發生日食。
夏天五月丙辰日，皇帝封弟弟劉壽為濟北王，劉開為河間王，劉淑為城陽王；又封原淮南頃王的兒子劉側為常山王，延續封國。
竇憲派副校尉閻盤率領兩千多騎兵，突襲北匈奴駐守伊吾的軍隊，重新奪回伊吾。車師國大為震驚，前、后王分別派兒子到漢朝做人質。
月氏國派使者前來，請求迎娶漢朝公主，班超拒絕了他們，并讓使者回去。月氏國因此懷恨在心，派副王謝率領七萬大軍攻打班超。班超兵力少，部下都十分恐慌。班超卻安撫他們說：“月氏軍隊雖然人多，但他們從數千里外翻越蔥嶺而來，糧草運輸困難，有什么可擔心的？我們只要收好糧食，堅守城池，等他們饑餓困乏，自然就會投降，不出幾十天就能見分曉！”謝率軍前來攻打，無法攻克城池，四處劫掠也一無所獲。班超估計他們糧草即將耗盡，一定會向龜茲求援，就派幾百士兵在東邊要道埋伏。謝果然派騎兵帶著金銀珠寶去賄賂龜茲，班超的伏兵突然出擊，將他們全部殺死，并把使者的首級拿給謝看。謝大驚失色，連忙派使者請罪，希望能放他們活著回去。班超放他們離開了。月氏國從此對漢朝大為敬畏，每年都向漢朝進貢。
當初，北海哀王沒有后代，漢章帝因為齊武王是漢朝開創基業的功臣，他的后代卻斷絕了封國，心中常感憐憫，便留下遺詔，恢復齊國和北海國的封國。丁卯日，朝廷封蕪湖侯劉無忌為齊王，北海敬王的庶子劉威為北海王。
六月辛卯日，中山簡王劉焉去世。劉焉是東海恭王的同母弟弟，竇太后是東海恭王的外甥女。因此，朝廷賞賜一億錢辦理喪事，大規模修建墳墓，鏟平的官民墳墓數以千計，征調一萬多人施工，總共征發調動了六個州十八個郡的人力物力。
皇帝下詔封竇憲為冠軍侯，竇篤為郾侯，竇瑰為夏陽侯，只有竇憲不肯接受封爵。
秋天十月乙卯日，竇憲出兵屯駐涼州，任命侍中鄧疊代理征西將軍，作為他的副將。
北單于因為漢朝送回了他的弟弟，在九月再次派使者到邊塞，表示愿意稱臣，并希望入朝拜見皇帝。冬天十月，竇憲派班固、梁諷前去迎接。這時，南單于又上書請求消滅北匈奴王庭。于是，漢朝派左谷蠡王師子等人率領左右兩部八千騎兵從雞鹿塞出發，中郎將耿譚派從事協助他們，一同襲擊北單于。夜里，漢軍包圍北單于營帳，北單于受傷，僥幸逃脫。漢軍俘虜了單于的閼氏和男女五人，斬殺八千，俘虜數千。班固抵達私渠海后返回。此時，南匈奴的人口和兵力日益壯大，有三萬四千戶，能作戰的士兵達五萬之多。
春，正月甲子日，皇帝依照曹褒制定的新禮儀，舉行加冠禮，正式成年親政，隨后提拔曹褒為監羽林左騎。此時的新禮儀，為皇家禮制增添了新內容，也標志著曹褒在禮制建設上的成果得到認可。
竇憲見北匈奴勢力衰微，妄圖一舉將其消滅。二月，他派遣左校尉耿夔、司馬任尚從居延塞出兵，在金微山包圍北單于，給予其沉重打擊。此戰斬獲北單于的母親閼氏以及名王以下五千余人，北單于倉皇逃竄，下落不明。漢軍此次出塞長達五千余里后才凱旋，這是自漢朝出兵以來從未達到過的遠征距離，耿夔也因戰功被封為粟邑侯。這場戰役極大地削弱了北匈奴的力量，改變了北方邊疆的局勢。
竇憲立下赫赫戰功后，威名更盛。他將耿夔、任尚等人視為得力助手，鄧疊、郭璜當作心腹，讓班固、傅毅等文人負責文書工作。各地刺史、太守、縣令，許多出自他的門下。這些人在地方上競相搜刮百姓，相互賄賂送禮。司徒袁安、司空任隗挺身而出，檢舉上奏相關的二千石官員及牽連人員，最終有四十多人被降職或免官，這讓竇氏家族對他們恨之入骨。但袁安、任隗向來品行高潔，竇氏一時也找不到機會加害他們。尚書仆射樂恢，在監察檢舉時毫不避諱，同樣遭到竇憲等人的忌恨。樂恢上書直：“陛下年輕，繼承大業，各位舅舅不應干涉朝廷政事，以免讓天下人覺得有私心。當下最好的辦法，是皇上以大義割舍親情，各位舅舅主動謙退，這樣一來，四位舅舅能長久保有爵位封土的榮耀，皇太后也不會有辜負宗廟的憂慮，這才是上策。”可惜奏章呈上后，并未得到皇帝重視。樂恢無奈稱病請求退休，返回長陵老家。竇憲卻示意州郡官員對他進行迫害，樂恢被迫飲藥自盡。自此，朝廷大臣們人人自危，都看竇憲臉色行事，不敢有絲毫違抗。袁安見天子年幼，外戚專權，每次朝會進見皇帝，或是與公卿談論國事，常常忍不住痛哭流涕。從天子到大臣，都把扭轉局勢的希望寄托在他身上。
冬，十月癸未日，皇帝前往長安，下詔尋找蕭何、曹參的近親，作為繼承人，恢復他們的封邑，以此彰顯對開國功臣的尊崇，維系功臣家族與皇室的聯系。
皇帝又下詔讓竇憲到長安與自己會合。竇憲抵達后，尚書以下官員商議著要向他跪拜，伏地喊他“萬歲”。尚書韓棱態度嚴肅地說：“與地位高的人交往不能諂媚，與地位低的人交往不能輕慢，按照禮制，沒有臣子稱‘萬歲’的規矩！”眾人聽后十分慚愧，這才作罷。尚書左丞王龍私自給竇憲上書，并送上牛和酒，韓棱立刻檢舉王龍，王龍最終被判服城旦之刑（一種強制勞役的刑罰）。
這一年，龜茲、姑墨、溫宿等國紛紛歸降漢朝。十二月，朝廷重新設置西域都護、騎都尉、戊己校尉等官職，任命班超為西域都護，徐干為長史。朝廷還冊封龜茲在漢朝做人質的王子白霸為龜茲王，并派司馬姚光護送他回國。班超與姚光一起迫使龜茲，廢掉原國王尤利多，擁立白霸為王，隨后讓姚光將尤利多押送回京城。班超駐扎在龜茲的它乾城，徐干屯守疏勒。此時，只有焉耆、危須、尉犁因為之前殺害過西域都護，仍懷有二心，西域其他地方都已平定，漢朝在西域的統治得以重新穩固。
庚辰日，皇帝從長安返回京城。
當初，北單于逃走后，他的弟弟右谷蠡王于除鞬自立為單于，率領數千人駐扎在蒲類海，派使者到漢朝邊塞請求歸附。竇憲奏請皇帝派使者封于除鞬為單于，并設置中郎將進行監護，就像對待南單于那樣。此事交付公卿大臣商議，宋由等人認為可以答應；袁安、任隗則上奏反對：“光武帝招撫南匈奴，并非認為能讓他們永遠安居內地，只是當時的權宜之計，借此抵御北匈奴而已。如今北方沙漠已經平定，應當讓南單于返回北匈奴王庭，統領歸降部眾，沒必要再立一個于除鞬，平白增加國家開支。”奏章呈上后，一時未能決定。袁安擔心竇憲的計策會被采納，便單獨上密奏：“南單于屯屠何的父親當初率眾歸順漢朝，承蒙皇恩四十多年，歷經三位皇帝的積累才傳到陛下手中，陛下應當遵循先帝遺志，完成未竟的事業。況且屯屠何率先提出消滅北匈奴的大計，如今卻擱置不做，反而要立新投降的人。這是以一時的想法，違背三代皇帝的規劃，會失信于長期以來歸服的南匈奴，還在沒有功勞的人身上白費功夫。《論語》說：‘語忠誠守信，行為篤厚恭敬，即使到了偏遠的少數民族地區也行得通。’如今要是失信于屯屠何，那其他少數民族就都不敢再信守盟約了。而且，烏桓、鮮卑剛剛殺了北單于，人之常情，都會害怕仇人。現在立北單于的弟弟為單于，這兩個部落肯定會心懷不滿。再者，按照漢朝舊例，每年供給南單于的費用高達一億零九十多萬，西域的費用每年也有七千四百八十萬。如今北匈奴王庭更加遙遠，費用肯定翻倍，這是要耗盡天下財力，并非治國良策。”皇帝將他的奏議下發討論，袁安又與竇憲反復爭辯。竇憲性情陰險急躁，固執己見，辭傲慢無禮，甚至詆毀袁安，還拿光武帝誅殺韓歆、戴涉的舊事來威脅。但袁安始終不為所動，可皇帝最終還是采納了竇憲的建議。
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